제2차 세계대전 이후 수년간 미국이 구축하고 유지해 온 자유주의적 규칙 기반의 국제 질서(liberal rules-based international order)가 가속적으로 무너져 내리고 있다.

냉전 종식 후 한동안 우호적인 시기가 지나고, 강대국 간의 경쟁이 더욱 격화, 미국은 중국과 러시아라는 두 주요 수정주의 강대국과 맞붙게 되었고, 그 사이 소규모 강대국들은 이 적대적인 3국 중 한 나라 또는 여러 나라와 친밀하게 지내고 있고, 지내려 하고 있다.

트럼프 행정부는 국가 안보 전략에서 강대국 경쟁의 귀환을 강조했고, 바이든 행정부는 트럼프의 안보 전략과 크게 다르지 않게 유지하면서 그 견해를 스스로 확대했을 뿐이다. 이 행정부들의 이야기에서 미국의 경쟁자들은 자유주의 질서의 기초, 이를 고무하는 민주적 가치와 이를 뒷받침하는 미국의 힘을 놓고 논쟁을 벌이고 있다.

예일 대학교 맥밀런 센터(MacMillan Center)의 연구 펠로우이며, 미국 외교부에서 오랜 경력을 쌓은 후 조지 W. 부시(아들 부시) 대통령의 특별 보좌관과 러시아 국가 안보 위원회의 수석 이사를 지낸 토마스 그레이엄(Thomas Graham)은 지난 1월 30일(현지 시간) 내셔널 인터레스트에 기고한 글에서 “다른 강대국에 대한 미국의 우월성이 낮아지면서 중국, 아마 인도, 아마 러시아와 같은 새로운 권력 중심지 탄생, 즉 대체로 비(非)자유주의적인 세계적 권력의 그 중심지가 권위와 영향력을 얻고 있다”고 말했다.

그러면서 그는 “더 일반적으로, 세계적 권력과 역동성은 자유주의 질서의 핵심인 유로-대서양 공동체에서 멀어지고 있으며, 미국은 이 현상에 저항하지만, 세계는 비(非)자유주의적-반드시 반(反)자유주의적이지는 않더라도-다극화로 움직이고 있다”고 지적했다.

* 그 위대하다는 미국의 전통, 다극성 회피

미국은 이전에도 다극적 세계에 맞선 적이 있지만, 권력의 극으로서 적극적으로 개입한 적은 거의 없다. 독립을 얻은 순간부터 19세기 말까지 미국은 대륙 전역으로 퍼져나가면서 유럽의 경쟁을 이용해 이익을 증진시켰다. 그러나 워싱턴과 제퍼슨이 조언했듯이 미국은 유럽 문제에 얽히는 것을 피하려고 끊임없이 노력했고, 다극적 경쟁에 참여하지 않는 중립을 굳건히 수호했다.

20세기쯤부터 미국의 지정학적 야망이 해외로 확장되면서, 미국은 세계 문제에서 독특한 도덕적 힘으로서의 예외주의에 대한 깊은 믿음과 일치하는 다극적이고, 균형 잡힌 ‘힘의 세계’를 참여시키는 방법을 고안해 내는데 어려움을 겪었다.

미국인들은 시어도어 루스벨트(Theodore Roosevelt)의 열정적인 현실 정치 실천을 거부했고, 제1차 세계대전이 끝날 무렵 우드로 윌슨(Woodrow Wilson)이 법에 근거한 세계 시스템과 공격적인 국가에 대한 집단행동을 통해 힘의 균형 정치를 초월하려는 노력에 불안감을 느꼈다.

냉전이 종식되고 단극 세계(unipolar world)를 탄생시킬 때까지, 미국은 글로벌 참여를 지속시켰다. 미국은 도덕적 목적과 리더십을 계속 결합할 수 있었으며, 진보적 민주주의의 혜택을 전 세계에 확산시키고, 미래에도 미국의 우위를 유지할 자유주의적 규칙 기반 질서의 기초를 공고히 하고자 했다.

* 다극 세계에 관여하지 않는 방법. 후퇴론자와 복원론자

오늘날 단극화 된 세계는 더 이상 존재하지 않으며, 새로운 권력의 중심지(new centers of power)가 등장하고 있다. 미국이 직면한 문제는 초기의 다극화에 어떻게 대응할 것인가 하는 것이다. 토마스 그레이엄에 따르면, 이 논쟁은 후퇴론자와 복원론자라는 두 학파가 주도해 왔다.

후퇴론자들은 제2차 세계대전 이전 시대의 미국 외교 정책으로 거슬러 올라가며, 미국의 참여를 제한하려고 한다. 복원론자들은 전쟁 이후의 접근 방식을 모방하여, 참여의 기반으로 양극화된 틀을 만들려고 한다. 둘 다 진정한 다극화 세계에서 미국이 적극적으로 참여할 수 있도록 위치시키는(positioning) 것을 목표로 하지는 않았다.

이러한 이유로 두 학파 모두 미국의 목적에 적합하지 않다. 후퇴론자는 미국이 지정학적 위치와 잠재력 때문에 근본적으로 안전한 국가라는 믿음이 있지만 미국은 글로벌 발전에 무관심할 수 없다.

강대국 경쟁에 시달리는 오늘날의 상호 연결된 세계에서는 지역 균형이 지속적으로 유지되어야 한다. 미국은 해외 어디에나 존재할 필요는 없으며, 우선순위를 정할 수 있고 설정해야 한다. 하지만 여전히 유럽, 중동, 동남아시아, 동북아시아, 북극 등 광활한 유라시아 초대륙의 주변 지역을 중심으로 해외 여러 곳에서, 적극적인 존재가 되어야 한다고 그레이엄은 주장한다.

반면 복원론자들은 미국이 해외에서 적극적인 존재가 되어야 한다는 믿음을 확고히 가지고 있다. 그러나 그들은 미국이 단순히 미국의 안보에 중요한 지역이 아닌 자유민주주의 가치를 증진하고 방어하는데, 전 세계적으로 참여하기를 원한다. 이러한 정신으로 그들은 신흥 다극화를 양극화된 세계로, 민주주의와 독재 사이의 투쟁으로 축소하고자 하려 한다.

중국, 러시아, 이란, 북한에서 격변의 축을 구축하려는 복원론자들의 현재 노력은 이러한 경향을 분명히 보여준다. 비록 이들 국가 간의 중요한 긴장과 서로를 더 넓은 연합의 일부가 아닌 양자적으로 상대하려는 명확한 선호를 간과하고 있다. 그러나 나머지 세계는 유럽과 동아시아의 미국 동맹국을 시작으로 양극화 프레임을 거부하고 있다. 요컨대, 복원론자들의 선호에도 불구하고 전 세계는 다극화 쪽으로 머리를 돌리려는 경향이 강하다.

* 다극 질서 형성하기

미국은 다극화의 도전을 피하거나 양극화된 세계를 만들려고 하기보다는 신흥 다극화 질서를 수용하고 미국의 이익을 증진시키는 방식으로 이를 형성해야 한다는 게 토마스 그레이엄의 주장이다. 미국의 리더십은 세계를 감시하는 데서가 아니라, 전 세계에 걸쳐 미국의 이익과 가치를 증진하는 글로벌 균형을 만들기 위해 결합하는 신중하고 의도적인 지역 세력균형 구축에서 나타날 것이다.

그러나 더 시급한 과제는 다극 질서의 기둥을 공고히 하는 것이다. 오늘날 미국 외에도 중국, 인도, 러시아, 유럽이라는 네 곳의 잠재적 강대국이 있다. 각각은 미국에 고유한 도전 과제를 제기한다.

미국의 과제는 세계적 문제에 대한 전반적인 접근 방식으로 각 강대국의 특수성에 대한 접근 방식을 만드는 것이다. 요약하자면, 중국은 강대국으로서 제약을 받아야 할 것이다. 그리고 하나로 성장한 인도, 하나로 보존되고 있는 러시아, 또 하나로 형성된 유럽이라는 인식이어야 한다.

* 중국

조 바이든 행정부의 국가 안보 전략에 따르면, 중국은 “국제 질서를 재편하려는 의도와 경제, 외교, 군사, 기술력을 모두 갖춘 유일한 국가”로 여겨지고 있다. 시진핑 주석은 중화인민공화국(PRC) 건국 100주년인 2049년까지 중국이 세계의 지배적인 강대국이 될 것으로 전망하는 ‘중국몽’을 추진하고 있다.

우위를 유지하기 위해 미국은 특히 기술 분야에서 중국의 지정학적 야망과 국력을 제약해야 할 것이다. 이런 점에서 중국 정책의 핵심 요소는 미국 국내 활성화이다. 미국은 급증하는 부채 문제를 통제하고, 정체된 교육 및 보건 수준을 높이고, 혁신 생태계를 강화하며, 중국과의 치열한 경쟁을 위해 심각한 정치적 양극화를 반드시 극복해야 한다.

* 인도

인도의 역량은 오랫동안 글로벌 야망에 크게 미치지 못했다. 나렌드라 모디 총리는 이를 바꾸기로 결심했다. 그는 인도양 지역을 시작으로 세계 무대에서 자국이 더 큰 역할을 할 수 있는 길을 열어가고 있다.

미국의 지속적인 지원은 인도가 ‘글로벌 플레이어’로서의 역할을 강화하는 데 도움이 될 것이다. 특히 민감한 분야 중 하나는 인도의 방위 산업 부문이다. 인도의 러시아 군사 장비에 대한 의존도를 줄이려는 미국의 의지는 올바르지만, 목표는 단순히 시간이 지남에 따라 러시아산 키트를 서방 생산으로 대체하는 것이 아니라, 인도가 자국의 방위 산업 부문을 개발, 확장 및 현대화할 수 있도록 자생력을 도와야 한다.

* 러시아

러시아가 강대국이 되기를 원한다는 것은 의심의 여지가 없으며, 다른 강대국들로부터 존경받는 것은 러시아 국가 정체성의 핵심 요소이다.

오늘날 러시아의 과제는 특히 서방의 제재와 러시아의 서방 거부로 인해 중국을 점점 더 많이 포용하고 있다는 점에서 전략적 자율성을 유지하는 것이다. 평등한 파트너십에 대한 논의와 관련해서는 관계가 매우 비대칭적이다. 중국의 경제 규모는 GDP를 어떻게 계산하느냐에 따라 러시아의 17배까지 이르고 있으며, 격차는 중국에 유리하게 커지는 상황이다.

미국은 현재의 중국-러시아 전략적 정렬을 깨뜨릴 수 없을 것이다. 긴밀한 관계를 유지해야 할 강력한 전략적 이유가 있지만, 미국은 이를 약화시킬 수 있다. 러시아와 서방 기업들이 중앙아시아와 북극과 같은 지역에서 협력할 수 있도록 제재를 완화하는 것은 러시아가 두 지역에서 점점 더 커지는 중국의 영향력에 대응하는 데 도움이 될 것이다.

러시아에 대한 과도한 의존을 피하기 위해, 유럽과 러시아의 에너지 관계를 신중하게 복원하는 것도 또 다른 목표가 될 것이다. 단기적인 목표는 러시아와 중국을 분리하는 것이 아니라 러시아가 중국과 체결하는 외교적 또는 상업적 거래가 현재처럼 중국에 크게 유리하게 기울지 않도록 조정하는 것이다.

* 유럽

유럽은 가장 큰 도전을 제시할 것이다.

강대국이 될 수 있는 모든 경제적, 기술적 역량을 갖추고 있지만, 정치적 의지와 결속력은 부족하다. 냉전 이후 유럽 국가들은 국방력을 위축시키고, 평화 배당금을 사용하여 사회경제적 복지를 확대하고 심화시키며 안보를 미국에 의존해 왔다. 현재 러시아의 심각한 위협에도 불구하고, 유럽 주요 국가들은 국방비를 필요한 수준으로 늘리는 것을 꺼리고 있다.

유럽이 강대국의 책임을 지도록 장려하기 위해서는 미국의 사고방식에 변화가 필요하다. 미국은 동맹국들과 협력하여 인근 지역의 대부분 안보 비상사태에 대처하는 데 필요한 강력한 힘을 갖춘 유능한 유럽 기둥 구축에 나서야 한다.

* 미국 리더십 재정의

다극 질서에서의 성공은 워싱턴이 그 행동을 재고해야만 한다. 우선 강대국이 정의상 전략적 자율성을 누리는 현실과 조화를 이루어야 한다. 미국의 가치를 공유하는 국가도 때때로 미국과 상반되는 이익을 추구할 수 있기 때문이다.

미국은 또 미국 힘의 한계를 인정해야 한다. 현실 세계의 한계로 인해 미국이 자국의 중요한 이익을 방어하고 발전시키려면 과거보다 더 좁은 우선순위에 더 날카롭게 집중해야 할 것이다.

신흥 다극화 세계에서 미국은 더 이상 다른 국가를 자신의 의지에 따라 주물럭거리는 데 필요한 다른 강대국에 비해 우위를 점할 수 없게 될 것이다. 오히려 리더십은 다양하고 종종 경쟁하는 이해관계를 미국의 이익에 유리한 틀에 녹여내는 형태로, 즉 다른 강대국보다 다극화를 더 능숙하고 자신 있게 조작하는 형태로 나타내야 한다는 게 그레이엄의 주문이다.

예를 들어, 미국은 긴급한 글로벌 문제를 해결하기 위해 최소한 일부 다른 강대국들을 포함하는 연합을 모으는 데 있어 리더십을 발휘할 수 있다.

특히 세계 무대에서 평등한 사람들 사이에서 1위를 차지하는 강대국에게는 도덕적 리더십의 여지가 있다. 미국이 지향해야 할 역할은 부분적으로는 예외주의 의식을 유지하고, 지배할 수 없는 상호 연결된 다극 세계에서 자국의 이익을 방어하는 데 필요한 영구적인 참여와 조화를 이룰 수 있어야 한다.